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浅析工业化城镇化背景下的耕地保护策略

  作者:贵州省委讲师团 陈正源

  大力推进工业化和新型城镇化的发展,促进城乡一体化发展进程,是我省经济社会发展必须要经历的社会变革。我省“四基地一枢纽”“三区一屏障”的功能定位,必然改变传统土地使用格局和耕地利用占比,工业化和城镇化的发展也必然要改变土地、耕地的利用构成。同时,耕地又是最基本的生命线,保护耕地就是保护我们最基本的生存条件,耕地必须得到保护。

  合理设置耕地红线,明确耕地保有底线。国家把我国耕地红线设立在18亿亩,这是必须确保的法律底线。鉴于我省历史上工业不发达,农村人口比重大,农业劳动力众多,单位土地承载的农业人口比重大,耕地构成高,工业化城镇化发展滞后,建设用地构成低等现状,在我省土地利用结构的调整中,应考虑降低耕地构成,提高建设用地构成,逐步接近西部地区水平和全国平均水平,贯彻这一思想对我省长远发展大局极为重要。根据实际,我省耕地红线可以考虑设置在6000万亩,耕地构成在22%左右,这也大大高于中部地区和全国水平。也就是说,我省还有500万亩左右的耕地可以考虑退耕还林和转化为建设用地。要论证清楚把耕地红线设置在6000万亩的依据,从中争取土地用地指标,使土地利用整体布局既有利于生态建设需要,又有利于同步小康后发赶超的实际需要。

  划定永久保护区块,明确耕地必保范围。我省很多耕地是在山地上开垦出来的,虽然耕地构成高,但是耕地质量不高,真正的好田好土不多。应该像基本农田保护区一样,更多明确并划定基本耕地保护范围。要尽快建章立制,研究和建立切实可行的基本耕地永久性保护制度;要进一步划定基本耕地保护范围,对原划定的基本农田保护区域,要进一步明确责任;城市可以考虑以市(区)为单位,农村可以考虑以镇(乡)为单位,使耕地保有量维持在一定合理水平;可以考虑以村(居)为实施单位,研究具体保护地块,对具体地块逐块予以保护落实;对我省少有的一些“万亩大坝”“悠久粮仓”,可以实施挂牌保护制度,明确保护细则。

  有效提高耕地质量,增加耕地产出效益。土地开发整理工作是确保耕地质量和数量的必要手段,要确保落到实处,落实到具体的项目和地块,要预防和严厉打击在土地整理开发中的弄虚作假行为。对于土地的开发整理,一家一户难以整理,而市场行为又难于监督和监测,要找到一种真正能够把土地整理工作落到实处的办法,改变长期以来土地开发整理工作流于形式的不良局面。要对潜在的涉污染企业进行实地监测,提倡实行预防性整改,防患于未然,防止耕地污染事件的偶然发生。要从点线面多个角度预防耕地污染的可能性,也要全方位实施耕地污染治理。要通过各种办法改善耕地内部环境,防止土壤板结、肥力下降等土质的变化。通过稳定和提高耕地质量,增加耕地产出效益。

  突出区域发展理念,尽量减少耕地占用。山地省份应坚持走山地工业化和山地城镇化的区域特色发展路子,坚持走山地特色农业天然寓于山地生态构成的农业现代化发展道路。在建设用地发展规划上,遇山穿洞遇水架桥,尽量避免占用大田大土、良田美土。房子、街道可以建在坡地,工厂、道路也可以建在坡地,尽量避免在大坝子里面发展工业化和城镇化。可以充分挖掘贵州茅台镇等地工业化和城镇化的发展模式。在工业化城镇化背景下,大中城市、县城和乡镇规模日益扩大,应通过合理规划,把城镇建设范围逐步引向山地,避免向稻田延伸。没有离不开平地的城镇,也没有离不开稻田的农业,山地特色农业也要走向山地纵深,嵌入自然生态,在生态文明发展中寻找特色农业插足共生的结合点。农村宅基地、墓地、学校等,要有科学合理的规划,要充分尊重当地群众的意见,拿出既能减少耕地占用、老百姓又拥护的规划方案,避免农村建设用地占用更多耕地。

  盘活农村建设用地,有效实施占补平衡。在广大农村,一家一户的传统生活方式,每户的宅基地、庭院坝、猪牛圈占地等建设用地,平均可能在一亩左右。城镇化的结果使农民进城,那么进城的农民就可以考虑把建设用地的指标转移到城镇,只要把他们合理的安置好,给予合理的收益转换补偿。对于土地利用,各种地类都是需要得到保护的。盘活农村现有建设用地,合理调剂好有限的城乡建设用地,将是实现占补平衡的一个重要途径。关于占补平衡问题,目前普遍实行的项目占补平衡、异地购买指标等具体做法,其可行性、可操作性、科学性等需要进一步商榷,进一步完善。要有成本核算、效益核算;必建项目,不能因占补平衡一时得不到落实而影响进度。实践操作中,还可以考虑直接取消占补平衡落实到项目的做法。

  有效管理撂荒土地,维护耕地动态平衡。在工业化和城镇化进程中,大量农民进城谋生,农村原有的耕地撂荒等现象大量存在,这些被撂荒的耕地,大多数是坡耕地。根据抽样调查的情况,有的地方撂荒耕地已达30%。这些耕地既然无人耕种,当地就可以考虑转化为林草地、林果用地等。而在有些地方,原有林地也难免被开发改用作耕地的情况。耕地的动态平衡,其实也是各类土地利用的动态平衡,在这个过程中还必须考虑用地构成的优化方向,管理使用好撂荒耕地,对维护耕地动态平衡有积极意义。

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