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从四方面构建非诉行政执行检察监督机制

  作者:山西省人民检察院范玮娜、史永升

  非诉行政案件执行,是指行政机关对公民、法人和其他组织作出行政决定后,行政相对人既不申请复议,亦不起诉,又不自动履行或不完全履行义务,行政机关申请法院强制执行,法院经审查作出准予执行或不予执行的裁定后,在准予执行的情况下通过执行程序使行政机关的行政决定得以实现的制度。随着对法院民事、行政执行检察监督工作的逐步开展,非诉行政执行检察监督成为检察机关执行监督的重要方面,而对此类案件的检察监督极具必要性和迫切性。笔者认为,在我国建构非诉行政执行检察监督机制无论从理论层面还是司法实践层面都具有合理性,其基本思路包括划定合理的监督范围,明确统一的监督原则,制定可行的监督方式。

  明确监督范围。对非诉行政执行实施监督的目的是为了保障国家法律在非诉行政执行活动中的统一和正确实施,凡是妨碍这一目的进行的执行行为都应纳入检察监督的范围之内,但在具体实施时应当有所侧重。笔者认为应从两个方面重点把握:一是申请执行的行政决定内容是否符合受理的有关规定,法院是否可以依法执行;二是法院是否尽了必要审查义务,包括主体是否适格、行政决定是否存在违法情形。

  明确监督原则。(1)合法性监督与合理性监督相结合,以合法性监督为主的原则。行政诉讼法对于法院审查非诉行政执行案件的审查标准并未作出明确规定。行政强制法第58条实际上规定的是“实质审查”标准,即合法性审查标准。对于检察监督而言,也应侧重遵循合法性监督原则。笔者认为,重点可以从调阅合议庭评议笔录,合议庭在审查时是否听取了行政相对人的答辩意见,是否举行了必要的听证,听证结果如何等方面把握。(2)级别管辖上应以同级管辖为主,以上级管辖为例外原则。由同级检察院进行检察监督,不仅有利于当事人申请检察监督,也有利于检察机关查证执行行为是否存在违法现象。但对于个别案情复杂、影响重大的案件,或者涉及异地执行、委托执行的案件,则应当视情况由上级检察院进行管辖。(3)事后纠正性监督与事中防范性监督相结合,以事后纠正性监督为主的原则。非诉行政案件执行活动程序色彩浓重,应建立开放的执行检察监督体系,将检察监督覆盖执行活动的全过程。但由于法院执行工作的程序性和效率性,检察机关一般不宜过早介入,可以在违法、不当的执行行为发生后启动监督程序,提出监督意见。(4)维护公正,效率优先原则。在检察机关受理、审查执行监督申请时,法院的执行活动有时没有结束,并且一般不会因检察监督的介入而停止。因此,在构建非诉行政执行案件检察监督制度时,要注重对受到执行行为侵害的权利进行及时、有效的救济,保障受侵害的当事人或利害关系人的合法利益。否则,一旦错过了监督时机,当事人因法院违法或不当执行所遭受的损失将难以弥补,这将大大削弱非诉行政执行监督的办案效果。

  确定启动程序。非诉行政执行,一般仅涉及案件当事人的利益,因此检察监督的启动一般也应以当事人申请为主。司法实践中,行政相对人在面对行政执法程序中处于强者地位的行政机关,普遍存在着不知告、不想告或者不敢告的情况,行政相对人不提起行政诉讼,有时并不意味着行政决定就是正确的、合法的。因此,检察机关在认真审查申请人提供的线索的同时,还应发挥其主动监督的职责,通过新闻媒体、社会舆论以及履行其他检察职能时积极发现线索,及时发现问题,依职权启动监督程序。

  完善监督方式。在对非诉行政案件执行进行检察监督的过程中,可坚持检察建议、纠正违法行为通知书相结合,根据具体案情,考虑法律效果,在维护司法公正和权威、维护当事人的合法利益的同时,尽量降低司法成本。

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